森林城市是指在城市管辖范围内形成以森林和树木为主体、山水林田湖草相融共生的生态系统，且各项指标达到本标准要求的城市。

　　——摘自《国家森林城市评价指标》（GB/T37342—2019）

　　森林是陆地生态系统的主体，也是人类文明的生态主根。从森林生态系统中开辟出农田、牧场，诞生了乡村、城镇。城市是人类文明的政治、经济、文化和社会中心。在农业化、工业化、城市化进程中，生态资源减损，生态承载下降、生态空间不足、生态服务短缺，以及水、空气等生态环境问题日益突出。一个城市缺林少绿，就像是一棵大树缺少主根，人们越来越憧憬“人在城中、城在林中”的美好生活，希望把楼宇高耸的现代城市与草木葱郁的绿色森林完美结合在一起，创造生态文明新形态。由此，森林城市应运而生，走进21世纪中国人的美好生活。森林城市就是“让森林走进城市，让城市拥抱森林”，形成以森林、园林、绿地为主体的生态系统，且各项指标达到森林城市规定标准。

　　中国人的美好生活，一直与森林息息相关。中国人的城市生活，一刻也没有离开林草。西周有“封人”负责国都植树，“掌国”负责全国城廓沟池造林。秦汉时皇家园林兴起，汉高祖“未央宫”、汉文帝“思贤园”、汉武帝“上林苑”、汉宣帝“乐游园”皆是著名苑囿。唐长安城“坊内街曲榆柳成行”，城郊“有茂林修竹之胜、园圃之美”。北宋汴梁城中心天街当中的御道与两旁的行道之间以“御沟”分隔，两条御沟“尽植莲荷，近岸植桃、李、梨、杏，杂花相间，望之如绣”。民国时期，初现现代城市绿地雏形。

　　西方国家率先完成了工业化、城市化，也率先引入城市森林理念。1962年，美国肯尼迪政府在户外娱乐资源调查中，首先使用“城市森林”一词，泛指城市范围内的所有树木。1972年，美国颁布施行《城市森林法》，对城市商务区树冠覆盖度、郊区森林覆盖率做出具体规定。德国、芬兰等国把城市森林定义为城内较大林区和市郊森林。欧洲主要城市绿化率达到50%以上，城区零星细碎空间皆予绿植，营造出宜居宜业的优美生态环境。如今，城市森林已成为衡量城市生态品质的重要指标和城市文化品质的重要载体。

　　与工业化、城市化起步晚一样，中国森林城市起步较晚。1990年代，“城市森林”理念传入，并被理解为“森林城市”。进入21世纪，开启了全国创建森林城市的新征程。目前，已建立起较为完善的森林城市评价指标、检查核验、批准授予等标准和程序，在增加城市森林面积、推动城乡绿色发展等方面发挥了重要作用，取得了显著成效。

除“森林城市”外，还有两项有关城市绿化的评选活动——“绿化模范城市”“园林城市”。三者的共同之处是绿化美化城市生态环境，而不同有四：一是管理不同。“国家森林城市”由全国关注森林活动组委会倡导和推动，全国绿化委员会（国家林草局）组织实施，“全国绿化模范城市”由全国绿化委员会组织评选，“国家园林城市”由住建部组织评选。二是范围不同。森林城市包括城区、近郊、远郊以及所辖区县，绿化模范城市亦覆盖全部行政区划范围，而园林城市仅指城市建成区。也就是说，前两者包括三大国土空间，而后者局限于城镇空间。三是指标不同。“国家森林城市”执行《国家森林城市评价指标》（GB/T37342—2019）属于国家标准，地级城市36项指标、县级城市33项指标，“全国绿化模范城市”评选执行《全国绿化模范单位、全国绿化奖章评选条件》，共44项指标，“国家园林城市”执行《国家园林城市申报与评选管理办法》，共18项指标。四是目标不同。森林城市在于改善城乡生态环境、增进居民生态福利，绿化模范城市在于广泛调动各界力量、示范带动城乡绿化，园林城市在于城区植绿造景、增强园林艺术美感效果。截至目前，全国授予193个“国家森林城市”，136个“全国绿化模范城市”，半数城市为“国家园林城市”，其中19个升级为“国家生态园林城市”。

　　中国森林城市建设，经历了三个重要发展阶段：

　　——传播理念、探索发展。1999年，全国政协人口资源环境委员会、全国绿化委员会、国家林业局等10家单位联合发起了关注森林活动。2004年，关注森林活动组委会启动中国“城市森林”论坛和创建国家“森林城市”活动。同年11月，首届中国城市森林论坛在贵阳市举办，时任中共中央政治局常委、全国政协主席贾庆林作出“让森林走进城市，让城市拥抱森林”重要批示。这一阶段，重点是扩大宣传，植入植绿、护绿、爱绿的意识和尊重自然、顺应自然、保护自然理念，出台《“国家森林城市”评价指标》和《“国家森林城市”申报办法》，规范创建、推动创建，打造“林在城中、城在林中”的森林城市样板，率先授予贵阳等城市“国家森林城市”称号。

　　——规范创建、蓬勃发展。党的十八大以来，森林城市地位日益凸显。2014年，《国家新型城镇化规划》《国家中长期改革实施规划》明确森林城市建设内容。2015年，国务院将“国家森林城市”列为政府内部审批事项，森林城市工程成为“十三五”165项重大工程项目之一。国家“十三五”经济社会发展规划纲要提出，加快城乡绿道、郊野公园等城乡基础设施建设，发展森林城市，建设森林小镇。2016年1月，习近平总书记在中央财经领导小组第十二次会议上强调“要着力开展森林城市建设，搞好城市内绿化，使城市适宜绿化的地方都绿起来。搞好城市周边绿化，充分利用不适宜耕作的土地开展绿化造林；搞好城市群绿化，扩大城市之间的生态空间。” 2016年5月，国家林业局《林业发展“十三五”规划》提出，加快推进国家森林城市群、森林城市、森林乡镇、森林村庄建设，形成类型丰富、各具特色的森林城市格局。同年8月，国家森林城市创建成为国家林业局行政审批事项，9月，国家林业局《关于着力开展森林城市建设的指导意见》明确森林进城、森林环城等8项重点任务，修订评价指标体系，制定技术标准和管理办法。全国有12个省（区）启动了省级森林城镇创建工作，森林城市建设蓬勃发展。

　　——规划引领、转型发展。2018年7月《全国森林城市发展规划（2018-2025年）》明确“四区、三带、六群”森林城市发展新格局和三步走战略愿景。到2020年，森林城市建设全面推进，森林城市发展格局初步形成，建成6个国家级森林城市群、200个国家森林城市；到2025年，基本建立以森林城市群和森林城市为主的森林城市建设体系，建成300个国家森林城市；到2035年，森林城市群和森林城市建设全面推进，城市森林结构与功能全面优化，森林城市生态服务均等化基本实现。2019年4月，习近平总书记参加首都义务植树时，再次强调要“持续推进森林城市、森林乡村建设，着力改善人居环境”。

　　2020年以来，国家林业草原局着手修订国家森林城市管理办法，对已获城市进行全面摸底和复核检查，对不达标的予以摘牌，森林城市建设进入转型发展期。

　　截止目前，全国共193个城市己获得“国家森林城市”称号，484个城市在创建中。511个城市获得“省级森林城市”称号，179个城市在创建中。

　　回顾森林城市发展历程，在创建形式、评定标准、分布空间、审批程序、建设范围等方面发生了一系列重要变化。

　　——机制之变。“森林城市”创建之初，主要是林业宣传实践活动，每年选择城市森林面貌好、市域生态环境佳的省会城市，通过举办“中国城市森林论坛”等形式，邀请国内外专家学者和城市市长介绍情况、交流做法，凝聚森林城市发展共识。随着社会发展和人民生活水平持续提高，森林城市建设重点转向落实各项“创森”指标，为城乡居民提供绿色生态休闲空间和高质量绿色生态产品。

　　——空间之变。随着城市化进程的加快，城市可绿化地趋紧，森林城市建设从最初增加绿化地向提高空间效率，从平面绿化向立体绿化转变。通过见缝插绿、拆墙透绿、垂直绿化、屋顶绿化、护坡绿化，利用攀援植物依附或者铺贴于构筑物及其它空间结构，包括立交桥、建筑墙面、坡面、河道堤岸、屋顶、门庭、花架、棚架、阳台、廊、柱、栅栏、枯树及各种假山，形成“植物墙”。立体绿化成为未来森林城市发展新方向，也是减少热岛效应，吸尘、降噪的重要举措。

　　——标准之变。森林城市标准不断调整、不断优化，逐步趋于科学合理。2007年，国家林业局《国家森林城市评价指标》涉及组织领导、管理制度、森林建设、考核检查4个方面30项指标。2012年，国家林业局发布行业标准——《国家森林城市评价指标》，40项指标以量化指标为主。2019年，国家市场监管总局、国家标准化管委会发布国家标准——《国家森林城市评价指标》，明确地级及以上森林城市指标36项、县级森林城市指标33项，兼顾绿化覆盖率、人均公共绿地等数量指标和森林健康、生态福利、生态文化等质量指标。

　　——审批之变。“国家森林城市”最初是行业评选，曾一度遭诟病。为着力开展森林城市建设，2015年5月，国务院将“国家森林城市”列为政府内部审批事项。2016年8月，国家森林城市成为国家林业局行政审批事项。2021年12月，全国评比达标表彰工作协调小组向社会公示《全国创建示范活动项目目录》，其中包括“国家森林城市”，推动了“国家森林城市”评选活动规范化、标准化。

　　——体系之变。2007年，“国家森林城市”创建由地级市扩大到县级市。同时，多省（区）开展省级森林城市创建工作，同步推进城市绿化与乡村绿化，消除城乡人居环境差距，延伸创建至社区（单位）、乡镇、村庄、人家，统筹城乡“看得见山，望得见水，记得住乡愁”。2016年，从“森林城市”向“森林城市群”转型发展，构建互融互通、共建共享的生态支持系统，形成跨区域、全覆盖的森林城市新体系。

　　山峦层林尽染，平原蓝绿交融，城乡鸟语花香，人与自然和谐共生。森林城市有初级版、升级版和未来版，只有起点，没有终点。向绿向美的新时代，中国森林城市不断调整发展姿态，践行新发展理念。一是坚持生态为民、环境共享理念。通过“创森”，助力天更蓝、山更绿、水更清，生态环境更美好目标，让森林城市成为改善生态、改善民生的重要载体。二是坚持系统推进、综合治理理念。把森林城市建设纳入林长制，形成长效机制。发挥关注森林组委会、绿化委员会的综合协调作用，健全部门协调、各负其责的落实机制，统筹自然生态各要素，系统治理、综合治理，提升治理效能。三是坚持尊重自然、科学绿化理念。遵循自然和经济规律，坚持因地制宜、经济节俭、科学绿化。杜绝形式主义、铺张浪费、劳民伤财的不当做法，不搞高耗水绿化，不搞奇花异草，不追求一夜成景、一夜成林，确保森林城市健康发展。四是坚持城乡统筹、融合发展理念。推进森林城市、森林社区、森林乡镇、森林乡村、森林人家等系列联创活动，实施规划、建设、管理一体化，为城乡居民提供均等化生态福祉。让我们一起向未来，奋力谱写森林城市发展新篇章，为建设美丽中国、创造人类文明新形态、实现人与自然和谐共生贡献森林城市力量。

　　阅读链接：陕西森林城市

　　陕西省着力推进森林城市建设，先后于2011年、2014年制定和修订《陕西省推荐国家森林城市综合评定办法》。自2009年起，宝鸡、西安、延安、安康、榆林、汉中、商洛7市先后成功创建国家森林城市。目前，11个城市（3个地级市、1个计划单列市、7个县级城市）正在开展国家森林城市创建工作。2017年，陕西省出台《省级森林城市评定办法》，全省共48个县区开展了省级森林城市创建，其中获批42个，在建6个。同年，启动森林城市群建设工作，计划用五年时间，建成陕北、关中、陕南三大森林城市群。陕北、陕南森林城市群已基本建成，关中森林城市群正在持续创建中。“十四五”期间持续推进森林城市建设，加强森林城市动态管理，稳步推进关中森林城市群建设，实现国家森林城市全覆盖。

　　全省有宝鸡、安康、铜川、咸阳4市获得“全国绿化模范城市”称号，西安等6市获得“陕西省绿化模范城市”称号，有65个县获得“陕西省绿化模范县”称号。西安、宝鸡、咸阳、延安、汉中5市成功创建为“国家园林城市”。宝鸡市率先创建为西北唯一“国家生态园林城市”，全省10个地级市和杨凌、韩城全部创建为“省级园林城市”。

　　注：本文为林政之变系列之一。熊鑫博士、尹华、程世斌为本文成品做出重要贡献。林政体系广大而精微。“兴林草兴生态”是中国林政之变的主题。我们甘做绿色愚公，向绿向美，锲而不舍，驰而不息。2022年4月24日于磨香斋。