在中国土地制度体系中，林地有两种所有制形式，一是全民所有制形式的国有林；二是农村集体所有制形式的集体林。全国集体林面积27亿亩，占林地总面积64%。集体林是中国森林主体，关系美丽中国建设，关系生态空间山清水秀，关系农民增收、乡村振兴。以陕西为例，与国土三调数据对接融合后，全省林地1.87亿亩，其中集体林地1.34亿亩，占71.7%。全省森林1.52亿亩，其中集体森林1.05亿亩，占69.1%。全省集体林地中，以生态效益为主体功能的公益林8978万亩，占67%；以经济效益为主体功能的商品林4488万亩，占33%。随着造林空间拓展，集体林面积还会增加，占比还会上升。

　　集体林与国有林是中国林的一对孪生兄弟。1950年代以来，先后经历山林入社、集体林奠基，三级所有、队为基础，集体所有、搞活经营，统分结合、双层经营，二元管理、双轨运行，生态优先、集体向美的重要发展变化过程。

　　山林入社、集体林奠基。1950年6月，实施《中华人民共和国土地改革法》，废除旧的土地所有制，没收地主土地分给无地、少地的农民，规定大森林、大水利工程、大荒地、大荒山等土地所有权为国家所有。1951年4月，政务院发布《关于适当地处理林权，明确管理保护责任的指示》，在确定林权归属的基础上，由县级人民政府发给林权证书，确认农民家庭获得山林权利。1951年12月，中共中央印发《关于农业生产互助合作的决议（草案）》，刚刚获得山林的农民开始走上合作化道路。1956年3月，全国人民代表大会常务委员会通过《农业生产合作社示范章程》规定，农业生产合作社是农民在共产党和人民政府的领导和帮助下，按照自愿和互利的原则组织起来的劳动农民集体经济组织，统一使用社员的土地、耕畜、农具等主要生产资料，逐步地用生产资料的劳动群众集体所有制代替生产资料的私人所有制。同年6月，全国人民代表大会第三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》规定，社员私有林木，除少量的零星的树木仍属社员私有以外，其余包括经济林、成片的用材林等作价转为合作社集体所有或暂属社员私有、由合作社统一经营。从互助组到初级社再到高级社，逐步把成片的经济林、用材林由农民家庭所有转为农村集体共同所有，在农业社相继成立林业生产专业队，后改为社队林场、乡村林场。

　　三级所有、队为基础。1958年3月，中共中央发布《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》。同年8月，中共中央发出《关于在农村建立人民公社问题的决议》，迅速掀起人民公社化热潮。至10月底，全国农村基本实现了人民公社化，原合作社的生产资料归人民公社所有，由社队林场统一经营。1960年11月，中共中央《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，劳力、土地、耕畜、农具必须坚决实行“四固定”给生产小队使用；明确人民公社实行三级所有、队为基础的制度，并允许社员经营少量的自留地和小规模的家庭副业。1961年6月，中共中央发布《关于确定林权保护山林和发展林业的若干政策规定（试行草案）》（即《林业十条》），这是新中国第一个有关林权、山林保护与林业发展的专门性文件。一是明确高级合作社时期归合作社、生产队集体所有的山林，归生产大队、生产队集体所有；二是明确人民公社化以来和今后新造的各种林木，必须坚持“谁种谁有”原则，国造国有、社造社有、队造队有，社员个人种植的零星树木归社员个人所有；三是明确原来划归国有的山林当中，有些分散小片不便专设机构经营的，归公社、生产大队、生产队经营对于山林的保护和发展更为有利的，可以划归附近的社、队所有，或者包给它们经营。至此，“三级所有、队为基础”成为中国集体林基本经营制度。

　　集体所有、搞活经营。1978年，国务院批准国家林业总局《关于在西北、华北、东北风沙危害和水土流失重点地区建设大型防护林的规划》提出，建设三北防护林要以集体造林为主，积极进行国营造林。1980年，中共中央、国务院《关于大力开展植树造林的指示》，依靠社队造林为主，积极发展国营造林；集体荒山荒地，在统一规划下，社造社有、队造队有、合造共有；集体林区，完成国家收购任务后，余下的木、竹及其制品，可以议价出售。1981年，中共中央、国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，实行林业“三定”，即稳定山权林权、划定自留山、落实林业生产责任制。1984年9月，《中华人民共和国森林法》明确，集体或者个人承包全民所有和集体所有宜林荒山荒地造林，承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有；宜林荒山荒地，属于集体所有的，由集体经济组织组织造林。1985年1月，中共中央、国务院《关于进一步活跃农村经济十项政策》取消木材统购，放开木材市场，允许林农和集体木材自由上市、议购议销。1987年，中共中央、国务院《关于加强南方集体林区森林资源管理坚决制止乱砍滥伐的指示》要求，严格执行年森林采伐限额制度；集体所有集中成片的用材林凡没有分到户的不得再分，已经分到户的，以乡或村为单位组织专人统一护林，并整顿木材流通渠道，不允许私人倒卖和购运木材。

　　统分结合、双层经营。1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制。多个改革试验区开展山地开发、资源管理、木竹税费、林产品流通市场、林业股份合作等实践。1995年，原国家体制改革委员会、林业部《林业经济体制改革总体纲要》提出，森林资源培育要按照森林用途和生产经营目的划定公益林和商品林，实施分类经营，分类管理。由此，公益林概念进入视野。1998年特大洪灾，《关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》指出，全面禁止长江、黄河流域上中游的天然林采伐，森工企业转向营林管护。1999年，国家林业局《关于开展全国森林分类区划界定工作的通知》要求，各地开展森林分类区划工作。2000年10月，国务院批准《长江上游、黄河上中游地区天然林资源保护工程实施方案》《东北、内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程实施方案》。同年，国家林业局等部门《关于组织实施长江上游、黄河上中游地区和东北内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程的通知》，天然林资源保护工程全面启动。2000年12月，国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》明确，林权权利人是指森林、林木和林地的所有权或者使用权的拥有者。2002年8月，颁布《中华人民共和国农村土地承包法》，稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。2003年，中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》提出，要深化林业体制改革，增强林业发展活力。2007年，《中华人民共和国物权法》明确，“一物一权”原则，林地的承包期为三十年至七十年。2008年6月，中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，实行集体林地家庭承包经营制，用5年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的集体林权制度改革。林地承包期70年，承包期届满可以按照国家有关规定继续承包。2009年6月，中央林业工作会议部署集体林权制度改革。国家林业局印发《关于促进农民林业专业合作社发展的指导意见》《关于切实加强集体林权流转管理工作的意见》。基本完成明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权的任务。

　　二元管理、双轨运行。2001年，国家林业局发布《公益林与商品林分类技术指标》，明确划分公益林与商品林。公益林是为满足人类社会的生态需求和可持续发展为主体功能，提供公益性、社会性产品或服务的森林、林木、林地，主要包括水土保持、防风固沙等防护林种，以及国防、种质资源、风景等特种用途林。商品林是为满足人类社会的经济需求为主体功能的森林、林地、林木，提供能进入市场流通的经济产品，主要包括用材林，以及果品、油料等经济林。同年3月，国家林业局《国家公益林认定办法（暂行）》明确国家公益林具体划定范围。2003年，中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》提出，实行林业分类经营管理体制。全国林区分为公益林业和商品林业两类，采取不同的管理体制、经营机制和政策措施。2004年5月，国家林业局、财政部《重点公益林区划界定办法》界定，生态区位极为重要或生态状况极为脆弱的为重点公益林。同年10月，财政部、国家林业局《中央森林生态效益补偿基金管理办法》，对重点公益林管护者发生的营造、抚育、保护和管理支出给予一定的专项资金补助。2009年，国家林业局和财政部《国家级公益林区划界定办法》，重点公益林更名为国家级公益林，明确国家级公益林区划范围和保护等级。

　　生态优先、集体向美。党的十八大提出建设“美丽中国”。习近平总书记特别强调，林业就是要保护好生态。2013年4月，国家林业局、财政部《国家级公益林管理办法》，明确国家级公益林管理机制、管理原则，规范保护与经营管理，集体所有的国家级公益林管护责任单位主体为集体经济组织。2014年，国家林业局《关于进一步改革和完善集体林采伐管理的意见》提出，按照严格保护、积极发展、科学经营、持续利用的方针，不断完善采伐限额管理办法和机制，推动集体林场、乡镇或行政村、林业合作组织、相关企事业单位等不同经营主体编制科学可行的森林经营方案，并督促严格实施，构建以森林经营方案为基础确定森林采伐限额的林木采伐管理体系和森林经营体系。2016年，国务院办公厅《关于完善集体林权制度的意见》要求，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活林地经营权，逐步建立集体林地所有权、承包权、经营权分置运行机制。同年，国家林业局、财政部、国务院扶贫办开展了选聘建档立卡贫困人口担任生态护林员扶贫工作，以购买劳务的形式，聘用贫困户参与森林、湿地等生态资源管护服务。2017年，国家林业局、财政部修订《国家级公益林区划界定办法》《国家级公益林管理办法》，二级国家级公益林在不破坏森林植被的前提下，可以合理利用其林地资源，适度开展林业种养殖和森林游憩等非木质资源开发与利用。2019年，党中央、国务院《建立国土空间规划体系并监督实施的意见》明确，森林、草原、湿地、荒漠一并进入生态空间。同年，国家发展改革委《生态综合补偿试点方案》，对二级国家级公益林和天然商品林，在不破坏森林植被的前提下，引导和鼓励其经营主体编制森林经营方案，合理利用其林地资源。完善森林生态效益补偿资金使用方式，优先将有劳动能力的贫困人口转成生态保护人员。

　　中国林由国有林与集体林两大部分组成，国有与集体各占国家级公益林的半壁江山。国有林相对稳定，集体林相对活跃。中国林地增量，主要是集体林增量。中国增绿，主要是集体增绿。进入生态文明新时代，集体林是挺进深绿色的主战场，是实现生态空间山清水秀的前沿地带。要深化镇村林长制，夯实集体林治理基础，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的集体林权制度。从公益林与商品林“双轨制”的实际出发，探索新型集体公益林经营管理体制，加快建构以国有林业局为主体、国有林场为基础、新型集体林场为补充的生态林场体系。借鉴北京经验，以县为基础，整合公益林经营管理资源，创建新型集体林场，把农民护林员——生态护林员、公益林护林员、天然林护林员，纳入新型集体林场体系。以集体商品林资源为依托，发挥社会资本力量，建设储林储碳的“双储林场”体系。让集体公益林、商品林在美丽中国建设、乡村振兴和共同富裕中发挥更重要的作用。

　　注：本文为林政之变系列文章之一。杜扶阳为本文形成做出重要贡献。2022年2月12日夜初成于磨香斋。16日修订。